Ologisk kritik mot ny redovisningslag

Kategorier: Debatt, Kommunal redovisning, och Nyheter.

I Kommunal Ekonomi har förslaget till ny redovisningslag debatterats i de tre senaste numren av tidningen. För att friska upp minnet kommer här debattartikeln av Torbjörn Tagesson, Pierre Donatella och Mattias Haraldsson som var införd i KE nr. 5. Det är den artikeln som Anders Haglund och Per Åke Brunström argumenterar mot i senaste numret av Kommunal Ekonomi.


I förra numret kritiserade Anders Haglund och Per Åke Brunström förslaget till ny kommunal redovisningslag. Nu får de svar på tal av en trio sakkunniga som bemöter kritiken med skärpa.

I förra numret av Kommunal Ekonomi framför Brunström och Haglund kritik mot förslaget till en ny kommunal redovisningslag. Kritiken rör framförallt (i) att mängden regler ökar, (ii) att utredningen inte föreslår specifika åtgärder för att minska avvikelserna från lag och normering samt (iii) att förslaget inte tillräckligt beaktar syftet med årsredovisningen mot bakgrund av kommunal särart och årsredovisningens roll som underlag för fullmäktige vid sin ansvarsprövning.

Upprördheten över att mängden regler ökar är därför svår att förstå. Anledningen till ökningen har, som vi uppfattar det, tre förklaringar; införlivande av normering i lagtext, anpassning till rådande praxis samt samordning och harmonisering med förslaget till ny årsredovisningslag (SOU 2015:8). Att normering införlivas i lagtexten torde i praktiken inte medföra någon ökad arbetsbörda för den redovisningsskyldige – redan idag är man skyldig att följa god redovisningssed. Att man tagit hänsyn till rådande praxis, exempelvis genom att föreslå att drifts- och investeringsredovisningen redovisas som separata rapporter skilda från förvaltningsberättelsen, torde i praktiken öka förutsättningarna för god efterlevnad. Och att redovisningsregleringen är sektorsneutral, då det med hänsyn till så kallad särart inte finns skäl till annat, måste också anses rimligt. En sådan harmonisering underlättar bland annat förståelse och kompetensförsörjning.

Brunströms och Haglunds farhågor om att fler lagregler leder till fler ”lagbrytare” är också svår att förstå. Undertecknade har, liksom många andra, varit ute och kört bil i sommarsverige och då noterat att om man följer hastighetsbegränsningarna så blir man ideligen omkörd. Med Brunströms och Haglunds logik är det enkelt att minska antalet trafikförseelser genom att helt enkelt ta bort hastighetsbegränsningarna.

Vi tror emellertid inte på denna lösning. Vår uppfattning är att hastighetsbegränsningarna i sig har en dämpande effekt. Att sedan risken för upptäckt och sanktioner ytterligare dämpar hastigheten märker man på vägar där det finns fartkameror, vilket leder oss in på den andra punkten där Brunström och Haglund är kritiska.

Vi håller dock med om att tydligare lagreglering inte helt löser problemet. Aktuell forskning visar att reglering inte ensamt kan förväntas ha avgörande betydelse för efterlevnad, det krävs även förändringar av det institutionella ramverk som ska stödja tillämpning och efterlevnad (Haraldsson & Tagesson, 2014; Donatella, 2016).

Det kommer fortsatt finnas incitament för att avvika från regler i syfte att påverka bilden av kommunens ekonomi och/eller skapa politiskt handlingsutrymme och utan en skarp tillsyn av redovisningen kommer dessa incitament att även framgent få genomslag.

Vi vill samtidigt klargöra att Brunströms och Haglunds beskrivning av allvarliga och mindre allvarliga avvikelser är en alltför förenklad analys av situationen. Frågan om periodiseringar och upplysningar hänger enligt våra erfarenheter ofta samman. Gjorda redovisningsmanövrar är svåra att upptäcka om det inte finns specifikationer och upplysningar. Till följd av de felaktigheter som förekommer vad gäller periodiseringar är det nödvändigt med kompletterande upplysningar för att som extern intressent kunna bedöma kommuners och landstings resursanvändning.

I en budgetstyrd organisation har budgeteringen också en viktig roll. Det är därför olyckligt att budgetering och redovisning ibland lever parallella liv. Medan redovisningen under de senaste decennierna succesivt utvecklats mot bokföringsmässiga grunder förefaller budgeteringen i flera fall ännu upprättas enligt principerna i KRK56. Om man i den nya kommunallagen (SOU 2015:24) anger att budgeten ska upprättas på samma grunder som redovisningen så kan efterlevnaden förbättras.

Detta leder oss in på kritiken mot att årsredovisningens syfte inte klargörs. Vi vill påminna om att Lagen om kommunal redovisning inte är den enda lagstiftningen inom området. Både i nuvarande kommunallag och i föreslaget till ny kommunallag behandlas redovisningens syfte samt dess roll vid fullmäktiges ansvarsprövning av styrelsen, vilket enligt vår uppfattning är fullt tillräckligt.

Kopplat till detta kan vi också konstatera att medan Brunström och Haglund inledningsvis förfasar sig över det ökade antalet lagregler för årsredovisningen, som sammanfattar helheten, avslutar man paradoxalt nog med att efterfråga ytterligare och kompletterande ”(…) bestämmelser om redovisning av hur nämnder och styrelsen ha fullgjort de uppdrag och de mål som fullmäktige beslutat om”.

Hur kommuner och landsting internt väljer att styra och följa upp nämndernas verksamhet är, till skillnad från den externa redovisningen, en given självstyrelsefråga.


 

Pierre Donatella, filosofie doktor vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet samt verksam vid Kommunforskning i Västsverige.
Mattias Haraldsson, ekonomie doktor vid Ekonomihögskolan, Lunds universitet.
Torbjörn Tagesson, professor vid Linköpings universitet samt kanslichef vid RKR.

Referenser:

Donatella, P. (2016). Artificiell styrning av resultat – Om ekonomi, politik och tjänstemän, Göteborg: Bokförlaget BAS. (PhD/doktorsavhanling)

Haraldsson, M. and Tagesson, T. (2014), “Compromise and avoidance: The response to new legislation”, Journal of Accounting & Organizational Change, Vol. 10, No. 3, pp. 288–313.