Budgetering i osäkra tider
Text: THOMAS PETTERSSON
I år var utgångsläget för budgetprocessen en perfekt storm:allt besvärligt och kostnadsdrivande hände samtidigt. Ändå lyckas kommuner och regioner få ihop fungerande budgetar. Det kan vi säkert lära något av.
I osäkra tider är budgetering en utmaning för kommunsektor och näringsliv. Men förutsättningarna är olika: där kommunerna lever med en robust modell, får många företag vara snabba på att anpassa sig.
Ordet budget kommer från franskans bougette som betyder kappsäck. Och så har nog livet känts ibland för en och annan budgetchef: som ett liv i kappsäck där man knappt hinner hem mellan varven i kampen mot klockan för att få ihop årets viktigaste dokument. Men, för att vara en så styrande, engagerande och arbetskrävande process finns det förvånansvärt lite forskning och litteratur i ämnet kommunsektorns budgetering.
Lite knepigt, budgetering är ett intressant område att problematisera. Eller som KEF:s förre kanslichef Ola Eriksson uttrycker det:
– När vi körde ekonomistyrningsverktyget Ta Pulsen (nuvarande BEEM-modellen, red:s anm.) ute i kommunerna var ”delaktighet i budgetprocessen” det område där vi fick sämst resultat. Och när vi höll budgetkurser hade vi svårt att få tag i forskare eller experter som hade riktig koll på sektorns budgetering. Om vi tittar på näringslivet är det en väsentlig skillnad. Där var budgetering och budgetens vara eller icke vara en het fråga för forskare och konsulter redan under 1990-talet.
– Rullande prognoser, gärna i kombination med balanserade styrkort var på modet då. Stora företag som exempelvis Volvo och Scania införde det, förklarar lektor Göran Nilsson på Företagsekonomiska Institutionen vid Uppsala universitet på ett webbinarium anordnat av Hypergene. Men på 2000-talet stannade debatten av, även om kritiken mot budgeten som styrverktyg levde kvar. Den traditionella budgeteringen var för långsam, för arbetskrävande, för kortsiktig, för dåligt anpassad efter verksamhetens cykler och en tummelplats för diverse taktiska intressen. En kritik som känns igen även i kommunsektorn.
Göran Nilsson
I stället har idén om det agila företaget slagit rot under 2000-talet. Och därmed tanken om en mer flexibel ekonomistyrning ”även om det ofta ser väldigt traditionellt ut” enligt lektor Nilsson.
Så kom pandemins utbrott 2020 och all ekonomisk planering utmanandes: Hur skulle företagen bete sig? Och kommunsektorn? Om vi skulle klara pandemin med ekonomin i behåll, var båda sektorerna tvungna att klara av krisen utan att haverera.
Göran Nilsson lät sina ekonomistudenter i Uppsala göra fältstudier på företag i vitt skilda branscher. Resultat: tre ungefär lika stora grupper med olika strategier. Grupp ett hade inte ändrat sin budgetering alls. Däremot hade man större fokus på prognoserna och minskade ner på sin uppföljning.
– Det man hade gemensamt i guppen var att man uppdaterade prognoserna varje månad.
– Det uttrycket var svårt att förstå. Den praktiska nyttan med budget och uppföljning blev ju sämre när osäkerheten blir så stor. Men, allt är inte rationellt: i tider av osäkerhet har vi behov av något att hålla oss till. Även på kommunsidan har några studenter från Högskolan i Väst studerat vad som hände med budgeteringen under pandemin. Fem kommuner i Västsverige med ekonomicheferna i spetsen fick berätta hur ekonomistyrning fungerat under pandemin.*
ALLA FEM kommunerna drev budgeten traditionellt, alltså utgick från föregående årets budget som justerades upp med några procent baserat på faktorer som befolkningstillväxt, skatteunderlagstillväxt och inflation.
Resultat: pandemin hade inte orsakat några riktigt besvärliga störningar i budgetprocessen. Man ruckade visserligen på tidsplanerna i några kommuner, med tidsmarginaler fanns. Och visst hade kommunerna haft kostnadsökningar i form av exempelvis ökade sjuklönekostnader och utrustning, samt förlust av skatteintäkter.
En ekonomichef uttryckte det: ”Vi fick till oss i april att skatteintäkterna inte kommer att utvecklas som vi lagt budget … och i det läget kan vi inte gå ut till verksamheterna och säga att de får spara in pengar, det går liksom inte.”
Kommunen i fråga förlitade sig i stället på statligt stöd. Det gjorde man rätt i, det statliga stödet blev så omfattande att alla fem kommunerna fick mer pengar än de faktiskt behövt. Det hade i sin tur medfört att merparten av kommunerna inte behövt skära ner eller vara restriktiva på grund av pandemin. I en kommun hade man varit försiktig med kortsiktiga investeringar, men driften hade löpt som vanligt. Nu räknade kommunerna med att pandemin skulle vara övergående, och man ville undvika att skära i kostnaderna då det skulle påverka rambudgetering kommande år. Bara en kommun budgeterade för vissa nedskärningar till följd av pandemin, men även där uteblev nettonedskärningarna.
Om man inte fått statsbidragen hade flera av kommunerna hellre gått med underskott, och sedan hänvisat till pandemin för att slippa återställa underskottet. Några kommuner hade också resultatutjämningsreserver att ta till, om det behövdes.
FÖR KOMMUNERNA blev inte pandemin någon riktig prövning för ekonomistyrningen. Det var annorlunda för näringslivet där företagen i olika hög grad anpassade styrningen till det osäkra läget, även om statsstödet även där räddade en del företag undan besvärligheter. Studentuppsatserna visade att den kommunala budgetmodellen verkar tämligen robust, även utan statsbidrag hade man kunnat hantera underskott inom ramen för lagar och redovisningsregler. Något som visar sig även i årets kommunala och regionala budgetar som är en betydligt värre prövning än pandemin.
Kommunerna har en verktygslåda för att hantera ekonomisk osäkerhet, allt ifrån ruckade tidsplaner över till frälsarkransen ”synnerliga skäl” och som sista utpost skattehöjningar. Men, visst är kommuner olika väl skickade att hantera osäkerhet, bortsett från skillnader i ekonomiska förutsättningar.
KEF:s Hans Petersson summerar (läs mer om budgetprocesser på sidan 19–20):
– Har kommunen en kreativ budgetprocess, där medarbetare på olika nivåer får komma till tals och diskutera lösningar, blir det lättare att komma överens om nödvändiga kostnadsbesparingar. Budgetprocessen skall ge utrymme för diskussion, det främjar effektiviteten i en kommun eller region.
Läsa hela tidningen?
Gav den här artikeln mersmak?! Som medlem i KEF får du tidningen som en medlemsförmån. Du kan välja om du vill få den i tryckt format på posten eller läsa tidningen digitalt. Det går även att prenumerera på tidningen. Mer information hittar du på sidan: Tidningen Kommunal Ekonomi
* Budgetering i osäkra tider. En studie av västsvenska kommuner. 15 hp, vt2021. Julia Hallén, Olivia Nyberg Bermudez. Högskolan i Väst
