Kommunsektorns investeringar – vad bestämmer utvecklingen?
Text: LINDA ANDERSSON JÄRNBERG
ILLUSTRATION: LASSE WIDLUND
Kommunsektorns investeringar är omfattande och av betydelse inte bara för de enskilda verksamheterna utan även för makroekonomin. Investeringarna finansieras till stor del av egna medel, men låneskulden ökar i hela sektorn. Mot denna bakgrund framstår det samlade kunskapsläget om exempelvis underliggande drivkrafter och inriktning för kommunsektorns investeringar som förvånansvärt begränsat. Analys av dessa frågor varit temat i det forskningsprojekt som diskuteras här.
Vi studerar framför allt perioden 2010-2019 för kommunerna och 2007–2019 för regionerna*. Investeringstakten har under perioden varit hög i samtliga kommuntyper, även om det är stor variation i volymerna. Vad gäller investeringar som görs inom egen förvaltning är det infrastruktur och pedagogiska verksamheter som dominerar utgiftsmässigt i alla kommungrupper och år.
Det är också dessa poster som driver skillnaderna på totalnivå mellan kommungrupperna. De kommunala bolagens investeringar, som på sektornivå är ungefär lika stora som förvaltningens, domineras av fastighetsverksamhet samt energi och vatten. Utvecklingen i de sex sjukvårdsregionerna var över perioden likartad och domineras av investeringar i fastighetsförvaltning.
VAD ÄR det då som kan förklara dels de skillnader vi ser i investeringsvolym mellan kommuner, dels hur en genomsnittlig kommuns investeringsutgifter per invånare förändras över tid? Till viss del ökar investeringsutgifterna per invånare med befolkningsstorleken, men kan egentligen bara förklara varför mindre kommuner (färre än 10 000 invånare) har lägre utgiftsnivå än övriga.
Att befolkningstäta kommuner har lägre investeringsutgifter per invånare tyder på att det finns skalfördelar, som är särskilt framträdande på koncernnivå där de kommunägda bolagens investeringar i exempelvis VA-nät och fjärrvärme ingår. Både befolkningsstorlek och befolkningstäthet framstår i analysen som strukturvariabler, det vill säga kan förklara skillnader mellan kommuner men inte hur investeringsvolymen utvecklas över tid.
Desto tydligare framträder samvariationen mellan investeringsutgifterna och befolkningsutvecklingen, särskilt på koncernnivå. Återigen finns vissa skillnader mellan olika kommuntyper, där särskilt kommunkoncerner med större städer och kommuner nära en större stad reagerar svagare på befolkningsutvecklingen men däremot starkare på en förändring i andelen unga (0–19 år).
Resultaten är intressanta eftersom de pekar på att prognoser om befolkningsutvecklingen och åldersstruktur kan utgöra möjliga verktyg i investeringsplanen för att uppskatta framtida behov givet uppgifter om faktorer av mer strukturell karaktär.
UTÖVER DEMOGRAFISKA variabler ser vi även att investeringsutgifterna ökar med omsättningen. Kommunens intäkter ska inte bara finansiera investeringar utan även den löpande driften av verksamheten så det är rimligt att förvänta sig att investeringsutgifterna är känsliga (elastiska) för intäkternas storlek.
Ett kanske mer oväntat resultat är att skattekraften samvarierar med investeringsvolymen, med tanke på att syftet med de svenska utjämningssystemen delvis är att frikoppla kommunekonomin och den egna skattekraften.
En tänkbar förklaring till resultatet är att vissa särskilt investeringsberoende verksamheter efterfrågas i hög grad av invånarna och då även uppmärksammas i politiska beslut, samt att denna efterfrågan är inkomstberoende.
BASERAT PÅ dessa resultat, vad kan vi då förvänta oss framåt? Det rådande makroekonomiska läget med högre räntenivåer och inflation, ger naturligtvis anledning att fundera över ekonomin. Det finns även blandade signaler inom sektorn om att fortsätta enligt fastlagda investeringsplaner eller att dra ner på takten. Utifrån det snabbt stigande kostnadsläget i Sverige just nu finns det enligt SKR:s chefsekonom Annika Wallenskog överhängande risk för att resultaten i kommunerna är på väg ner, vilket då torde påverka utrymmet för att finansiera investeringarna inom egen ram och därmed bygga på skuldsidan, som i sin tur hänger ihop med räntenivån.
I detta läge är det särskilt viktigt att ha tydliga och realistiska mål med klara finansiella riktlinjer. I vår analys ser vi både intressanta skillnader och likheter mellan investeringsutgifter som äger rum i egen förvaltning och då även bolagen inkluderas, vilket pekar på betydelsen av att ha ett koncernperspektiv i planeringen. Exempelvis så lånefinansieras en stor del av investeringsutgifterna i bolagen så med ett koncernperspektiv får detta även konsekvenser för utrymmet för förvaltningsdelen utifrån de finansiella mål kommunen har satt upp.
OAVSETT MAKROEKONOMIN så kvarstår dock stora investeringsbehov och tyder på fortsatt höga volymer i kommunsektorn. Det handlar bland annat om ny, åter och underhållsinvesteringar av de anläggningstillgångar som anlades under andra halvan av 1900-talet, om investeringar för att anpassa tillgångarna till förändrad struktur och nya investeringar för att hantera förändrat klimat och behov av elförsörjning samt digital utveckling.
AVSLUTNINGSVIS VILL jag skicka med några ord på vägen: Håll blicken framåt, men glöm inte att titta i backspegeln ibland! Med respekt för den stora spridning i förutsättningar som finns runt om i Sveriges kommuner och regioner vill jag ändå uppmana till följande.
• Ha realistiska mål!
• Gör upp en långsiktig strategisk plan!
• Säkerställ underhåll av befintliga anläggningstillgångar!
• Planera och följ upp kopplingen mellan kostnader för investering och drift och finansieringen av dessa!
• Håll samman koncernen för hållbar ekonomi i balans!
*Forskningsprojektet har finansierats av Kommuninvest och resultatet sammanfattas i rapporten Kommunsektorns investeringsutgifter: Sammanfattning (Andersson Järnberg och Hultkrantz 2022).
Månadens forskare: Linda Andersson Järnberg
Docent och lektor i nationalekonomi vid Handelshögskolan, Örebro universitet.
