Vad vi vet om tillitsbaserad styrning och ledning
Text: Sven Siverbo, professor i redovisning vid Karlstads universitet
Illustration: Lasse Widlund
I mitten av 2010-talet började regeringen utreda möjligheterna att förändra styrningen inom den offentliga sektorn, vilket gav upphov till Tillitsdelegationen. Delegationen förespråkade tillitsbaserad styrning och ledning (TBSL) men gav endast övergripande vägledning om utformning och användning.
Den uppmärksammade styrningsmodellen väcker frågor: Vad är TBSL? Hur spritt är TBSL i Sverige? Vad vet vi om TBSL utifrån genomförd forskning?
Tillitsdelegationens förslag är att förändra styrningen och ledningen inom den offentliga sektorn så att aktörer ges ett större handlingsutrymme. För att det ska vara möjligt föreslår de inte bara att detaljstyrning ska minska utan ett helt nytt system som förutom styrning omfattar ledning, organisation och kultur och där förverkligandet vägleds av åtta principer: tillit, medborgarfokus, helhetssyn (samverkan), handlingsutrymme, stöd, kunskap, öppenhet och långsiktighet.
Enligt Tillitsdelegationen är TBSL lämpligt att införa i de flesta offentliga verksamheter och i de flesta relationer, vilket inte bara innebär relationerna mellan stat och myndigheter, regioner och kommuner utan även interna relationer inom dessa organisationer och deras relationer med medborgare, brukare och privata utförare.
ETT ANNAT och måhända tydligare sätt att beskriva TBSL är att det handlar om att införa styr och ledningspraktiker för handlingsutrymme och att säkerställa tillit till medarbetares kompetens, välvilja och integritet, alltså deras tillitsvärdighet. Enligt synsättet handlar TBSL om kombinationen av handlingsutrymme och tillitsvärdighet. Vilka styr och ledningspraktiker som kan kombineras framgår av tabellen på nästa sida.
Kommunforskning i Västsverige (KFi) skickade hösten 2021 en webbenkät till kommunernas ekonomichefer (svarsfrekvens 68 procent). Enkätundersökningen visar att 59 procent av kommunerna hade anammat TBSL.* I 7 procent av kommunerna hade initiativet börjat ebba ut men endast en kommun hade gett upp arbetet. Det var främst relationerna i styrkedjan från kommunens egna politiker ner till medarbetarna som var aktuella för TBSL men i viss utsträckning även relationerna mellan medarbetare och mellan kommunen och invånarna.
Studien visar även att kommunerna genom att införa TBSL ville skapa förutsättningar för ökad effektivitet; framför allt genom att öka handlingsutrymmet för medarbetarna och göra dem mer motiverade men även genom att skapa förutsättningar för innovationer och frigöra tid.
INDIKATIONER PÅ att de kan få svårt att förverkliga syftena var att andra frågor än införande av TBSL hade blivit mer prioriterade och att det hade varit svårt att fortsätta med mindre styrning och kontroll om det hade uppdagats problem i verksamheter, men framför allt hade oklarheter i själva konceptet TBSL skapat införandeproblem.
Trots den betydande utbredningen av TBSL har det intressant nog ännu inte genomförts särskilt många vetenskapliga studier av modellen. Ett par studier belyser relationen mellan staten och kommunerna och indikerar att staten (paradoxalt nog) tycks se styrning av kommuner som mer ändamålsenligt än tillit. Två studier är ett blygsamt underlag, men visar ändå att det finns kännedom om problemen med statlig detaljstyrning av kommuner och regioner. Relationen mellan politik och administration behandlas i en handfull studier som dock mest berör Regeringskansliet.
Intrycket av dessa studier är att relationen mellan politik och administrativ ledning i huvudsak har varit tillitsbaserad långt innan TBSL aktualiserades och att frågan egentligen handlar om hur mycket styrning som behövs i en i huvudsak tillitsbaserad relation. Relationen mellan (administrativa) kommun och regionledningar och det underliggande chefsledet är ytterligare en relation som har uppmärksammats tämligen lite i forskningen om TBSL. De två studier som har genomförts belyser svårigheter med tillitsbaserad resursfördelning, det vill säga när prestationsfinansiering ersätts av rambudgetar, och med att utveckla tillit mellan över och underordnade chefer.
DEN RELATION som har studerats mest är den mellan första linjens chefer och medarbetare. Studierna indikerar att medarbetarna i många verksamheter redan i utgångsläget har ett betydande handlingsutrymme och betraktas som tillitsvärdiga, alltså utan att TBSL har införts. Genomförd forskning visar dock att medarbetare som har styrts mycket tidigare ser positivt på det ökade handlingsutrymme som TBSL medger, åtminstone en del av dem. Samtidigt finns det indikationer på att det är svårt för enhetschefer att veta hur de ska styra och leda tillitsbaserat och ge medarbetarna ett handlingsutrymme som är avvägt utifrån deras tillitsvärdighet och förväntningar.
Inte helt oväntat är dessutom vissa medarbetare negativa till ett ökat handlingsutrymme. Vad som förefaller krävas för större entusiasm är att det handlingsutrymme som ges är anpassat till medarbetarnas kompetens och att de i sin tur känner tillit till ledningen. Därutöver måste de känna att de ges stöd i sin nya roll. Studier av TBSL i form av kollegial granskning indikerar lite oroväckande att denna form av horisontell styrning uppfattas som hierarkisk och kontrollerande.
På det hela taget är TBSL en undflyende idé om styrning och ledning i den offentliga sektorn. En viktig fråga för forskningen att ta sig an framöver är hur TBSL kommer att utformas och användas i praktiken. En annan viktig fråga är vilka effekter TBSL kommer att ge. Baserat på de indikationer som ges i den begränsade forskningen finns det anledning till vissa förhoppningar men också till farhågor, särskilt kring implementeringssvårigheter. ●
Artikeln baseras på Vad vi vet om tillitsbaserad styrning och ledning, KFi-rapport nr 178. Den finns att läsa på www.kfi.se.
